《辽宁省安全生产条例》导读

　　一、新《辽宁省安全生产条例》的修订背景与必要性

　　安全生产事关人民群众生命财产安全，事关改革开放、经济发展和社会稳定大局。2017年1月10日，省第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过了《辽宁省安全生产条例》，并由辽宁省人民代表大会常务委员会第64号公告予以公布，自2017年3月1日起施行。这是我省安全生产法制建设中的一件大事，也是全面加强全省安全生产工作的一项重大举措，标志着全省安全生产工作跨上了一个新的里程。

　　原《辽宁省安全生产条例》制定时，辽宁省安全生产监督管理局成立不久，各地安全生产监管部门普遍存在机构和人员编制不足，体制机制不够顺畅，安全监管执法经验缺乏等问题，个别地方和单位对安全生产工作重视不够、公共安全保障机制尚未形成、生产经营单位落实安全生产责任制和日常管理不到位、安生生产建设投入欠账多、生产安全事故多发。原《辽宁省安全生产条例》主要立法依据是2002年公布施行的《中华人民共和国安全生产法》，由于上位法规定的较为宏观，不够具体，不能全面解决某些具体问题，需要通过地方立法加以补充规范。因此，为适应当时全省安全生产监管工作的形势和监管要求，我省及时启动了原《辽宁省安全生产条例》的制定工作，并于2007年公布施行，2014年1月修正一次。近十年的安全生产监管工作实践证明，原《辽宁省安全生产条例》立法技术较为规范，具有较强的针对性、实用性和可操作性，符合我省当时的安全生产实际，对进一步加强各级政府对安全生产工作的领导，强化安全生产监督管理，规范生产经营单位的安全生产行为，有效遏制重特大事故的发生，促进我省安全生产形势持续稳定好转发挥了重要作用。从统计数据看，2006年—2015年生产安全事故数量和死亡人数降幅明显。全省工矿商贸事故从2006年的543起，死亡人数664人降至2009年的403起，死亡人数470人，2010年又进一步降至366起，死亡人数457人，2015年已经降至227起，死亡人数284人。2015年与2006年相比，工矿商贸事故数量和死亡人数年均降幅分别为5.8%和5.7%。2007年全省重特大生产安全事故5起，死亡人数99人，2012年全省重特大生产安全事故4起，死亡人数65人，2008年、2010年和2011年重特大生产安全事故均3起，2009年、2014年和2015年重特大生产安全事故均降至1起，三年死亡人数共计58人，2013年和2016年两年无重特大生产安全事故。

　　近十年间，在安全生产形势总体好转的同时，我们也清醒地看到，我省正处于工业化快速发展进程中，安全生产基础仍然比较薄弱，部分地方和生产经营单位安全生产责任不落实、安全防范和监督管理不到位、违法生产经营建设行为屡禁不止等问题较为突出，生产安全事故还处于易发、多发期，特别是重特大生产安全事故尚未得到有效遏制。部分高危行业产业布局和结构不尽合理，经济增长方式粗放；地方各级负有安全生产监督管理职责的部门基础设施建设滞后，技术支撑能力不足，部分执法人员专业化水平不高，传统监管方式和手段难以适应工作需要；现有应急救援基地布局不尽合理，救援力量仍然比较薄弱，应对重特大生产安全事故的大型及特种装备较为缺乏，安全生产的各方面工作亟需进一步加强。安全生产监管工作面临着新挑战。网格化监管模式、政府购买第三方服务参与隐患排查治理、安全生产诚信约束机制、社会商业保险机构参与安全监管的机制、风险管控和隐患排查治理双重预防机制等均有待通过实践进一步理顺和摸索好的实施方法。中央、国务院对加强安全生产监管工作的新要求，人民群众对安全生产监管的新期盼、实践中安全生产监管出现的新问题都推动安全生产立法工作的进一步开展。

　　近年来，我省认真贯彻落实习近平总书记关于发展决不能以牺牲人的生命为代价，这是一条不可逾越的红线的重要论述，深入贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的决策部署，直面安全生产监管工作中的新问题，总结好经验、好做法，先后出台了《辽宁省实施企业安全生产“黑名单”制度办法》（辽政办发〔2012〕30号）、《辽宁省各级政府及部门安全生产工作职责规定》（辽政发〔2013〕37号）、《辽宁省安全生产监督管理局 辽宁省机构编制委员会办公室关于加强县乡两级安全生产监管队伍建设的意见》（辽安监办〔2013〕259号）、《关于印发<辽宁省安全生产约谈办法>的通知》）（辽安委〔2013〕20号）、《辽宁省安全生产党政同责暂行规定》（辽委发〔2014〕11号）、《辽宁省人民政府关于加强安全生产监管执法的实施意见》（辽政发〔2015〕46号）和《辽宁省人民政府关于推进安全生产风险预防控制体系建设的意见》（辽政发〔2016〕69号）等规范性文件。不断健全了安全生产责任制，完善事故隐患督办、事故调查督办、安全生产约谈、安全生产暗查暗访等制度，推行安全生产责任保险，开展企业安全生产标准化建设，强化安全生产应急救援体系建设等。这些政策措施有效地推动了安全生产工作，得到国务院安委会和国家安全监管总局的肯定，有必要上升为法律制度。与此同时，根据省委、省政府简政放权、深化行政审批制度改革的要求，权责清单制度逐步得以确立，为优化企业营商环境，取消和下放了包括行政许可在内的多项行政权力事项。有些许可事项涉及到《辽宁省安全生产条例》（以下简称《条例》）的修改。

　　2014年8月，全国人大常委会审议通过了修改《安全生产法》的决定，新《安全生产法》在立法思路、理念、调整范围以及制度、措施等方面都发生了重大变化。随后，国家相继制定修订了多部有关安全生产的法律、法规和规章。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央空前重视安全生产工作。习近平总书记主持中央政治局第23次集体学习和7次中央政治局常委会，就安全生产工作发表重要讲话，先后30余次作出重要批示，深刻阐述了安全生产重大理论与现实问题，既指明战略方向，部署了“过河”的任务，又明确战术要求，指导如何解决“桥或船”的问题，充分体现了以人民为中心的发展思想，形成了我们党在新的历史时期指导推进安全生产工作的最新思想体系。2016年12月9日印发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》），提出了安全生产领域发展的目标任务，破解诸多安全生产工作难题。为认真贯彻新《安全生产法》、《意见》和国家有关安全生产法律、法规和规章的立法精神，总结我省安全生产工作取得的经验，深入查找安全生产行业监管领域存在的突出问题，特别是深刻吸取天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故的教训，完善相关安全生产法律制度和工作机制，严格安全生产监管，为促进安全生产形势持续稳定好转提供更有力的法律保障，对原《条例》进行修订完善，不仅十分必要，而且是十分迫切的任务。

　　二、新《辽宁省安全生产条例》的修订过程与主要思路

　　（一）修订过程

　　《条例》的修订工作得到了全省各界的广泛支持。2014年8月省安全生产监督管理局启动了《条例》的修订工作，2015年《条例》列入省人大和省政府法制办的立法论证项目计划，随后，成立了《条例》起草小组，多次召开内部会议讨论《条例》的起草工作并形成初稿，2015年5月召开由20多个省直部门参加的《条例》修订立法座谈会，2015年9月省安全生产监督管理局分别向省人大财经委、法制委和省政府法制办报送了《关于<辽宁省安全生产条例>（修订草案）的立法论证报告》并提交《辽宁省安全生产条例修订草案（送审稿）》，省政府法制办和省安全生产监督管理局赴大连、鞍山两地开展立法调研。2016年《条例》列入省人大和省政府法制办立法修改项目计划后，省人大财经委、法制委、省政府法制办和省安全生产监督管理局赴广东、湖南两省和营口、辽阳两市开展实地调研，借鉴其它省份地方安全生产法规修订的成功经验，征求各市有关部门、各类企业、有关行业协会、研究机构和人大代表、政协代表及专家的意见，通过互联网向社会公开征求意见。在《条例》修订过程中，分别于2014年12月份、2015年8月份和2016年5月份三次向省安委会成员单位、各市安全生产监督管理局、相关企业和专家征求意见，多次易稿。省政府法制办会同省安全生产监督管理局等部门对送审稿进行反复研究、修改，对有关问题多次协调，形成了《辽宁省安全生产条例修订草案》（以下简称《修订草案》）。

　　2016年7月11日《修订草案》经省政府第89次常务会议审议通过。7月，省十二届人大常委会第二十七次会议对《修订草案》进行了初次审议。11月，省十二届人大常委会第二十九次会议对《修订草案》进行了第二次审议。会后，省人大法制委又与省安全生产监督管理局进行了多次研究和交流，并根据《意见》对《修订草案》进一步修改，2017年1月8日，省十二届人大常委会第三十一次会议对《修订草案》进行了第三次审议，常委会组成人员普遍认为，《修订草案》经过常委会会议审议修改，充分吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，内容更加充实，相关规定更加明确、具体，已经比较成熟。1月10日省十二届人大常委会第三十一次会议全票表决通过《修订草案》，自2017年3月1日起施行。最终参会代表对《修订草案》的总体评价是：各方面普遍认为《修订草案》总结了原《条例》实施近十年来的经验教训，进一步强化了生产经营单位的安全生产主体责任和政府部门的监管职责，厘清了综合监管和行业监管的界限，加强了事故隐患排查治理和事先预防的措施，完善了监督管理的具体措施。

　　（二）修订的总体思路

　　做好安全生产工作，预防和减少生产安全事故是目标，落实生产经营单位主体责任是根本，强化政府监管是关键，严格责任追究是保障。这次《条例》修订，重点是加强事前预防，落实安全生产责任。

　　一是深化落实企业的安全生产主体责任，解决安全生产责任制、安全培训、安全生产管理机构设置、隐患排查、发包、出租环节安全管理等问题。如新《条例》第十三条提出，生产经营单位应当具备相应的安全生产条件，保证安全生产所必需的资金投入，生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任；

　　二是遵循分级负责、属地监管的原则，深化落实“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的安全生产责任制，坚持安全发展理念，创新安全监管模式。如新《条例》第七条明确了其他负有安全生产监管职责的部门如公安、交通、港口口岸、工业和信息化等对本行业、本领域的安全生产工作承担直接监督管理责任，中央垂直管理的部门如电力、气象、铁路、民航等部门负责有关行业、领域的安全生产监督管理工作；

　　三是对照新《安全生产法》，修改完善相关法律制度，使之进一步细化、量化、具体化，更具有指导性，强化安全生产的责任追究。如新《条例》第三十二条明确了生产经营单位将生产经营项目、场所发包或者出租后，与承包单位、承租单位签订的安全生产管理协议中应当包括的具体安全生产管理事项，明确了企业应当履行的安全管理职责，更具可操作性；

　　四是总结近年来我省安全生产工作实践中积累的好经验、做法，总结提炼上升为法律制度。如新《条例》第四十八条就是在近几年安全生产工作中，对发生生产安全事故或有重大生产安全事故隐患整改不力的生产经营单位负责人约谈取得实效的经验基础上制定的；

　　五是针对现实中亟需解决、法律法规暂时没有规定的问题，借鉴北京、重庆、黑龙江等其他省市的经验，通过地方立法予以明确，体现地方立法的特色。如新《条例》第五十七条借鉴了《黑龙江省安全生产条例》的相关内容，明确了不同级别的生产安全事故由人民政府授权同级安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查。

　　三、新《辽宁省安全生产条例》修订的主要内容

　　新《条例》共六章、六十四条，在原《条例》基础上保留二十七条、删除二十二条，调整二十七条，增加三十八条，分别是总则、生产经营单位的安全生产保障、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任和附则，对安全生产工作的方针和原则、生产经营单位的安全生产主体责任、政府各部门的安全生产监督管理职责、综合监管与行业监管的内涵与边界、生产安全事故的应急救援与调查处理作出了明确规定。

　　（一）明确安全生产的摆位

　　此次《条例》修订在安全生产的摆位上作出了重大调整，进一步明确了安全生产在国民经济和社会发展中的地位和作用。

　　一是遵循新《安全生产法》，将立法目的由原来的“促进经济和社会的协调发展”修改为“促进经济社会持续健康发展”。安全生产的目的不仅包括促进经济发展，而且包括促进社会健康发展，这也与我国全面建成小康社会的宏伟目标紧密结合。根据新《安全生产法》，第三条增加了“安全生产应当坚持以人为本”的规定，体现人的生命价值至高无上。各级党委和政府、各级领导干部要牢固树立安全发展理念，始终把人民群众生命安全放在第一位；（第一条）

　　二是确立了分级负责、属地监管和管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的原则。2013年7月18日习近平总书记在中央政治局第28次常委会议上就安全生产做了重要讲话，明确指出：“各级党委和政府要增强责任意识，落实安全生产负责制。要落实行业主管部门直接监管、安全监管部门综合监管、地方政府属地监管，坚持‘管行业必须管安全’、‘管业务必须管安全’、‘管生产经营必须管安全。’” 因此，负有安全生产监督管理职责的部门在各自职责范围内，对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理，要将安全生产工作做为行业、领域监督管理工作的重要内容，切实承担起履行安全生产监督管理的职责，指导督促生产经营单位做好安全生产工作，制定实施有利于安全生产的政策措施，推进产业结构调整升级，严格行业准入条件，提高行业安全生产水平；其他有关部门结合本部门工作职责，为安全生产工作提供支持和保障。因此，本次《条例》的修订将党中央、国务院的要求上升为法律规定，作出强调；（第三条）

　　三是明确生产经营单位是安全生产工作的责任主体，生产经营单位的主要负责人和实际控制人同为安全生产第一责任人，分管安全生产的负责人、其他负责人、相关人员均有履行相应安全生产工作的职责，推动全员安全生产责任制度的落实。2015年，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）对《刑法》中关于生产安全犯罪的犯罪主体做出了解释和明确，其中就有“实际控制人”的表述。新《条例》中增加对实际控制人的规定是为了解决实践中生产经营单位主要负责人与实际控制人分离时，行政责任的归属问题，同时也与《刑法》相关规定衔接，填补法律空白。新《条例》对生产经营单位中其他人员安全生产工作职责的规定是为了突出强调在落实企业主体责任时，企业的安全责任必须落实到每一个人的身上，安全生产意识应入脑入心，形成人人讲安全、人人要安全、共同编织企业“安全网”的良好局面；（第四条）

　　四是明确各级人民政府主要负责人是本行政区域安全生产工作的第一责任人，对本行政区域安全生产工作负全面领导责任；其他负责人对分管范围内的安全生产工作负相关领导责任。天津港“8.12”瑞海公司危险品库特别重大火灾爆炸事故发生后，习总书记作出重要指示：“要坚决落实安全生产责任制，切实做到党政同责、一岗双责、齐抓共管”。“安全生产工作不仅政府要抓，党委也要抓；党委要管大事，发展是大事，安全生产也是大事，党政一把手必须亲力亲为，亲自动手抓。”现在，政府主要负责人基本都能做到履行安全生产工作第一责任人的职责，“短板”在其他负责人，因此，新《条例》重点强调其他负责人对分管范围内的安全生产工作负领导责任，安全生产工作不是分管安全生产工作负责人自己的责任，而是所有负责人的责任，不能因为不分管安全生产就掉以轻心。（第五条）

　　（二）分层次强调全社会开展安全生产宣传教育的普遍义务

　　做好安全生产工作离不开宣传教育。新《条例》分别明确了政府及其有关部门、生产经营单位、教育行政主管部门和各类媒体的宣传教育义务。

　　一是各级人民政府及其有关部门应当加强全社会的安全生产宣传教育，培养和提高全社会的安全生产、安全防护意识和能力；

　　二是生产经营单位应当加强教育培训力度，确保本单位从业人员具备必要的安全生产知识和操作技能，保证安全生产；

　　三是教育行政主管部门应当督促和指导大中专院校和中小学开设安全知识课程。早在2004年，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）中就提出：“在大中专院校和中小学开设安全知识课程，提高青少年在道路交通、消防、城市燃气等方面的识灾和防灾能力。通过广泛深入的宣传教育，不断增强群众依法自我安全保护的意识。”

　　四是新闻媒体有开展安全生产公益宣传的义务，主流媒体应开设安全生产专栏，正确引导社会舆论。通过电视、报纸、广播以及互联网等新媒体使有关安全生产法律、法规和安全常识为广大公众所熟悉。（第九条）

　　（三）进一步加大生产经营单位和政府安全生产资金投入

　　保证安全生产，必须要有一定的安全生产资金加以支撑。安全生产的资金投入主要来自两个方面：一是生产经营单位的安全生产资金投入；二是政府的安全生产资金投入。

　　事故的发生往往是由于事故责任单位的主要负责人对安全生产投入认识不够。针对这一现实情况，新《条例》中提出生产经营单位必须保证安全生产所必需的资金投入，该投入由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证。安全生产投入对生产经营单位来说必不可少，无论是工艺、设备、器材的检维修还是劳动防护用品的配备，无论是员工技能的培训还是安全防护设施的安装都需要资金的投入。但是，生产经营单位的负责人往往因为安全生产投入看不到“现实”的经济价值而不愿付出，即使发现企业安全出了“小病”也不愿“治”，结果酿成了人员伤亡和财产损失的悲剧。无数血的教训警醒我们，生产经营单位只有舍得在安全生产上花钱，提高安全生产管理水平和从业人员的安全意识，不断加强教育和培训，采用新工艺、新技术、新材料或使用新的设备，实实在在地提高本单位的“软件水平”和“硬件实力”，保证安全生产所必需的资金投入，才能提高企业的本质安全水平，才能减少或避免生产安全事故的发生，没有因为事故而带来的人员伤亡和财产损失，才是对生产经营单位最大的“褒奖”，也是最大的“经济效益”。（第十三条）

　　政府对安全生产的资金投入则具体表现为设立安全生产专项资金和保障监管执法经费。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发〔2004〕2号）第五部分明确要求：“加大政府对安全生产的投入。加强安全生产基础设施建设和支撑体系建设，加大对企业安全生产技术改造能力的支持力度。”“各级地方人民政府要重视安全生产基础设施建设资金的投入，并积极支持企业安全生产技术改造，对国家安排的安全生产专项资金，地方政府要加强监督管理，确保专款专用，并安排配套资金予以保障。”《意见》提出“建立完善负有安全生产监督管理职责的部门监管执法经费保障机制，将监管执法经费纳入同级财政全额保障范围。”“统一安全生产执法标志标识和制式服装。”为适应安全生产监督管理工作日益专业化、信息化的特点和政府公务用车制度改革后安全生产监管执法工作面临的新要求，本次《条例》修订增加了安全生产专项资金用于安全生产监督管理工作所需的技术、管理、咨询等服务的内容。新《安全生产法》赋予了各行业、领域主管部门的安全生产监督管理职权，新《条例》结合《意见》的规定，提出建立完善负有安全生产监督管理职责的部门监管执法经费保障机制，明确将安全生产监管执法经费纳入同级财政全额保障范围，这一规定强化了政府财政对安全生产执法的保障范围和力度，也对各负有安全生产监督管理职责部门的执法工作提出了新的要求，各部门应承担起本行业、本领域安全生产监督管理职责，引进安全生产监管人才，壮大安全监管队伍建设，提高安全监管执法能力和水平，按照法律、法规规定制定年度安全生产监督检查计划和工作方案，合法、有效地履行安全监管职责。（第十条）

　　（四）进一步强化生产经营单位的安全生产主体责任

　　新《条例》进一步严格落实生产经营单位的安全生产主体责任。

　　一是根据新《安全生产法》和我省实际，把危险性较大的金属冶炼、船舶修造、道路运输和城市轨道交通运营增列为高危行业，加强监管力度，同时将已列入高危行业监管的冶金调整为金属冶炼。这样调整主要是因为通过对以往生产安全事故和隐患的统计，金属冶炼属于高温高压作业，在生产过程中容易产生有毒有害气体和高温金属液体喷爆、溅射、洒落等，易发生中毒窒息、爆炸等事故，极易引发群死群伤，伤害性大、后果严重；船舶修造易发生火灾、爆炸、触电、物体打击、高处坠落等危险因素；道路交通运输事故多发；城市轨道交通运营是新兴产业，监管的重点内容以及监管形式、要求和方法还处于积累阶段，可借鉴的成功经验不多，同时涉及人员密集场所，不可预测风险较强，据此将这些风险大、危险性高的行业增设为高危行业。生产经营单位必须按照规定配备安全技术人员；（第十六条）

　　二是调整高危行业主要负责人和安全生产管理人员安全培训的规定，增加使用被派遣劳动者安全生产教育和培训的相关规定。这主要是因为《劳动合同法》颁布后，劳务派遣人员成为生产经营单位用工的一种普遍方式，许多生产经营单位为了减轻劳动力成本，规避责任，大量使用被派遣劳动者，生产经营单位和劳务派遣单位对劳务派遣人员的基础培训和岗位培训职责划分不清，造成培训“真空”，致使被派遣劳动者不了解、不熟悉所从事生产经营活动的安全生产规章制度、操作规程和标准，违章指挥、违章作业，极易引发生产安全事故。针对这一情况，新《条例》第二十一条规定，生产经营单位应当将被派遣劳动者统一纳入本单位安全生产教育和培训计划，对被派遣劳动者进行岗位安全操作规程和安全操作技能的教育和培训。劳务派遣单位作为被派遣劳动者的管理单位，应当组织本单位的有关人员，或者聘请本单位以外的有关人员对被派遣劳动者进行必要的安全生产教育和培训；（第十九条、第二十一条）

　　三是细化生产经营单位新建、改建、扩建工程项目安全设施“三同时”各个阶段的安全生产责任，取消建设项目安全设施竣工验收规定，增加竣工验收核查的具体内容。为贯彻国家简政放权，深化行政审批改革的要求，新《安全生产法》取消了政府部门承担的新建、改建、扩建工程项目安全设施竣工验收的行政许可，由建设单位自行组织对安全设施的验收，并对验收结果负责。竣工验收是安全设施建设全过程的最后一道程序，是对安全设施的质量控制的最后一个重要环节，行政许可虽然取消了，但竣工验收这一环节并没有取消，反而应该加强。为了明确建设项目安全设施“三同时”的各个阶段生产经营单位应当“做什么？”“怎么做？”的问题，新《条例》第二十二条分别从可行性研究阶段、初步设计阶段、施工阶段、试生产（运行）阶段、竣工验收阶段、投产使用6个阶段作出了明确的规定，澄清了模糊的界限，确定了责任内容，是对新《安全生产法》的细化，更具可操作性。同时，为了促使建设单位按标准认真做好验收工作，规定负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对验收活动和验收结果的监督核查；（第二十二条、第二十三条）

　　四是强化危险作业的安全管理。爆破、吊装等危险作业，是各类事故多发的环节。新《条例》在原规定基础上，做了更详尽的规定，增加了正确配备劳动防护用品和应急救援器材、确保应急疏散通道畅通等规定，更具可操作性；（第二十九条）

　　五是考虑到公共场所的安全管理是安全生产的薄弱环节，也是安全监管职责和监管内容比较模糊的领域，新《条例》作为综合性地方法规，对此做出了相应的规定，明确了歌舞厅、影剧院等人员密集场所应当符合的安全管理规定；（第三十五条）

　　六是增加了生产经营单位对协作单位安全生产条件进行审查的制度和同一建筑物内多个生产经营单位安全管理责任的规定，督促这类生产经营单位加强安全生产管理，有关部门加强安全监管。（第三十三条、第三十四条）

　　（五）落实各级政府有关部门的安全监管职责

　　一是明确安全生产监督管理部门的综合监管职责，其他负有安全生产监督管理部门包括中央垂直管理部门的安全生产监督管理职责。综合监管就是“对本行政区域内人民政府有关部门和下级人民政府安全生产工作的指导协调、监督检查和巡查考核”。安全生产监督管理职责不是安全生产监督管理部门一个部门的职责，而是负有安全生产监督管理职责的部门共同的职责，各负有安全生产监督管理职责的部门应当依法履行新《安全生产法》所赋予的安全生产监督管理职责，向县级以上人民政府的法制部门确认执法主体资格，申领执法证件（或在原执法内容基础上增加安全生产监管执法内容），认真履职，担负起本行业、领域安全生产监督管理职责，制定本部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责；（第七条）

　　二是建立综合监管与行业监管协调机制，明确安全生产综合监管与行业监管的职责，推动监管责任落实到位；（第三十八条、第三十九条、第四十条）

　　三是根据新《安全生产法》规定明确了负有安全生产监督管理职责的部门执法权限，安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门按照分工可以对违反本《条例》规定的行为依法予以处罚；（第六十三条）

　　四是增加了有关部门应当鼓励安全生产科学技术研究和应用并对在该领域作出重要贡献的单位和个人给予表彰奖励的规定。安全生产监管的核心是预防和减少事故的发生。要达到这一目的，重要的一项措施就是由政府及其有关部门鼓励和支持安全生产科学技术研究和先进技术的推广，大力推广保障安全生产的新工艺、新设备、新材料等的应用以及信息化建设，努力提高生产经营单位的安全防护水平。安全生产工作不应只伴随着责任而没有奖励，为此，根据新《条例》第十二条规定，对安全生产领域作出重要贡献的单位和个人均应给予表彰和奖励，表彰和奖励的主体可以是人民政府及其有关部门，也可以是生产经营单位。主要对在7个方面作出重要贡献的单位和个人给予表彰奖励，分别是：1.改善安全生产条件；2.防止生产安全事故发生；3.如实并及时报告重大事故隐患或举报安全生产违法行为；4.及时妥当处置突发事件；5.参加抢险救援；6.研究、推广和应用安全生产先进技术；7.安全生产监督管理。可以看出新《条例》中规定的表彰奖励主体和适用情况都比新《安全生产法》规定的更为明确、宽泛和具体；（第十一条、第十二条）

　　五是针对新《安全生产法》赋予负有安全生产监督管理职责的部门行政执法权，但是有些部门对如何履行职责还没有清晰的认识，新《条例》明确负有安全生产监督管理职责的部门实施安全生产分级分类监管以及监督检查的重点内容，便于监督检查中实际操作。（第四十二条、第四十三条）

　　（六）增加政府和生产经营单位安全生产考核的相关内容

　　安全生产考核是促进安全生产工作开展的有效手段。新《条例》规定生产经营单位应当加强安全生产监督考核；省政府也应当制定和实施安全生产工作考核办法，对市、县人民政府的安全生产工作进行全方位的考核。（第十四条、第三十七条）

　　（七）细化生产经营项目、场所发包或者出租的相关规定

　　随着经济社会的发展，社会分工越来越细，生产经营单位将项目、场所发包或出租给其他单位的情况屡见不鲜，有时为了经济利益，生产经营单位不对承包单位或承租单位进行安全生产条件或者相应资质的审查，就将项目、场所发包或出租。发包或出租单位心存侥幸心理，不签订安全管理协议，对承包方或承租方既不履行基本的审查义务，也不及时发现问题督促整改，错误地认为不会发生事故，或即便发生事故也与自己没有关系，责任全部由承包方或承租方承担。承包方或承租方往往对自身的责任也认识不足。双方都不清楚是否该签订安全生产管理协议，以及安全生产管理协议应当规定哪些内容，因此埋下了事故的“祸根”。根据对以往生产安全事故的原因分析，许多事故中存在违法承包、发包行为，安全生产责任不明确、不落实的情况。新《条例》明确禁止生产经营单位将生产经营场所、项目发包、出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位。同时要求生产经营单位加强对发包、出租项目的管理，明确安全生产管理事项的具体内容。（第三十一条、第三十二条）

　　（八）强化城乡规划部门的安全生产责任

　　针对近年来有些事故是由于规划部门把关不严，项目一上马就埋下事故隐患的问题，新《条例》要求城乡规划部门在组织编制行业、区域等各类建设、开发利用规划时，遵循安全第一的原则，强化安全发展和安全论证，确保安全生产工作与国民经济和社会发展规划的同步规划、同步实施。新《条例》做出这样的规定主要是因为实践中许多城乡规划在设计之初没有考虑安全因素，违背了国家法律、法规、国家标准或行业标准中关于安全距离和对特殊区域安全因素的规定，出现了许多“不安全的规划”，这些规划如果付诸实践会带来事故隐患，给人民生命财产安全带来巨大威胁，因此规划必须以安全为先，当规划设计与安全发展发生矛盾时，必须服从安全规定。（第六条、第四十四条）

　　（九）创新安全生产监管机制

　　一是明确从工伤保险基金中提取安全教育的宣传、培训、咨询费用，加大安全投入，建立安全生产长效机制，与国际惯例接轨。工伤预防是“三位一体”工伤保险制度的重要组成部分，在我国工伤保险工作中，工伤预防备受关注：2009年，人社部在河南、广东、海南3省的12个城市开展了工伤预防试点工作；2013年4月，人社部印发《人力资源社会保障部关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》（人社部发〔2013〕32号）；2013年10月，人社部办公厅印发《人力资源社会保障部办公厅关于确认工伤预防试点城市的通知》（人社厅发〔2013〕111号），我省沈阳市和大连市榜上有名。总体来说，全国工伤预防工作在试点城市的带动下，无论是工作模式还是实际效果，都取得了可喜的成绩，一个工伤预防、补偿和康复“三位一体”，相辅相成的工伤保险体系正在逐步形成。工伤预防与生产安全事故预防既有共性也有不同的侧重点。其共性就是要达到的目的一致，都是为了减少生产安全事故和职业病的发生，以保障劳动者生命安全和身体健康。但两者有着不同的侧重点：生产安全事故预防，是以企业整体的安全生产环境改善为对象，所以生产安全事故预防的主要责任在企业，政府行使监督检查职责。而工伤预防则是一种政府职责，是由政府职能部门（人社部门）推动、工伤保险基金进行必要投入，工作对象是以劳动者为主。工伤预防是对企业生产安全事故预防的必要补充。2010年新修订的《工伤保险条例》强调了工伤预防、工伤补偿和工伤康复“三位一体”的原则，首次将工伤预防工作摆在了和工伤补偿、工伤康复同等的地位。强化工伤预防，不但能减少事故的发生，让工伤保险基金发挥更大效用，而且是将工伤保险模式，从当前保障工伤职工医疗救治和经济补偿，向“无伤害”的目标努力。在现阶段，工伤预防主要是通过宣传培训等方式，培养人们的遵法守法意识，促使人们形成安全工作的观念和积极预防的行为方式。在将来条件成熟时，再参与企业安全生产环境状况的研究和评估，为企业提高安全生产条件提供必要的支持；（第四十六条）

　　二是结合安全生产监管工作日益专业化的实际，增加聘请安全生产专家的规定。安全生产专家一般具有较强的现场发现、分析和解决事故隐患的能力，有较强参与事故调查分析、安全生产相关检查、审查等能力，能为安全生产工作提供有力的技术保障，提供科学的咨询和决策，对提高安全生产工作水平，确保全省安全生产形势稳定，促进我省经济社会持续发展具有重要的意义和作用。2014年国家安全监管总局印发《国家安全监管总局办公厅关于做好推荐国家安全生产专家和组建各级专家库工作的通知》（安监总厅函〔2014〕79号），2016年我省也相继出台了《关于加强安全生产专家队伍建设的实施意见》（辽安委〔2016〕9号）和《关于开展辽宁省安全生产专家库建设工作的通知》（辽安委办〔2016〕79号），新《条例》对安全生产专家作出规定十分必要；（第四十五条）

　　三是增加安全生产诚信建设方面的规定，建立安全生产违法行为信息库，实施失信惩戒和守信激励机制。新《条例》中明确负有安全生产监督管理职责的部门应当对生产经营单位实行安全生产诚信分类管理，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息，并且将信息纳入全省企业信用信息公示系统；（第四十七条）

　　四是增加建立健全安全生产约谈制度的相关内容，《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形式持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40号）、《关于印发<辽宁省安全生产约谈办法>的通知》）（辽安委〔2013〕20号）和《辽宁省人民政府关于加强安全生产监管执法的实施意见》（辽政发〔2015〕46号）中都有关于安全生产约谈的相关内容，实践中也有成功经验，此次以立法形式明确。（第四十八条）

　　（十）关于安全生产责任保险

　　安全生产责任保险制度是在综合分析研究工伤社会保险、各种商业保险利弊的基础上，借鉴国际上一些国家通行的做法和经验，提出的一种由政府推动、立法保障实施、由商业保险机构专业化运营的保险险种和制度。它的特点是强调各方主动参与事故预防，积极发挥保险机构的社会责任和社会管理功能，不同行业采取差别费率和企业的浮动费率以及预防费用机制，实现安全与保险的良性互动。推进安全生产责任保险制度的目的是将保险的风险管理职能引入安全生产监管体系，实现风险专业化管理与安全监管监察工作的有机结合，通过强化事前风险防范，最终减少事故发生，促进安全生产，提高安全生产突发事件的应对处置能力。

　　我省安全生产责任保险实行全省统保。通过保险中介管理模式，建立共保机制，提供专业化保险服务，促进保险业务持续规范运行。安全生产责任保险自推行以来，对有效化解事故风险，减轻各级政府和事故责任单位在事故发生后的救助负担起到了极为重要的作用。2012—2016年全省安全生产责任保险赔付587笔，共计3650万元。针对高危行业生产安全事故发生几率高，事故发生后赔付负担重的特点，结合《意见》中的思想，新《条例》明确规定在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业和重点领域强制实施安全生产责任保险。鼓励其他生产经营单位参加安全生产责任保险，推动建立社会商业保险机构参与安全监管的机制。（第三十六条）

　　（十一）将生产安全事故应急救援和事故调查处理单列为一章

　　生产安全事故应急救援一直是薄弱环节，新《安全生产法》对事故应急救援规定较为原则。新《条例》在新《安全生产法》框架下，细化规定四条并对地方各级人民政府和生产经营单位在应急救援预案制定、演练等方面提出要求，增加前瞻性。

　　一是由于各方面的原因，生产安全事故的发生不能百分之百地避免，因此，作为地方人民政府，一方面要依法履行安全生产监督管理职责，另一方面也要做好一旦发生生产安全事故的应急救援准备。这就要求：第一，县级以上地方各级人民政府应当组织制定本行政区域内的生产安全事故应急救援预案。生产安全事故应急预案是针对具体设备、设施、场所和环境，在安全评价的基础上，为降低事故造成的人员、财产损失与环境危害，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、法规、规章和标准的规定，结合本地区生产经营活动的特点、安全生产工作实际情况、危险性分析情况和可能发生的生产安全事故特点，组织安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的有关部门制定本行政区域内的生产安全事故应急救援预案。应急救援预案对应急组织和人员的职责分工应当明确，并有具体的落实措施；应当有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应；有明确的应急保障措施，并能满足本地区应急工作要求。我省已组织修订了《辽宁省安全生产事故灾难应急预案》、《危险化学品事故应急预案》等预案。完善省应急信息平台系统，与国家指挥中心应急平台实现互联互通，在全省14个市和23个高危企业较为集中的县（市、区）设立了安全生产应急管理机构。第二，县级以上地方各级人民政府应当建立应急救援体系。主要包括整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，建立各专业应急救援队伍各负其责、互为补充，企业专兼职救援队伍和社会志愿者共同参与的应急救援体系。逐步建立社会化的应急救援机制，大中型企业特别是高危行业企业要建立专职或兼职应急救援队伍，并积极参加社会救援。我省目前有安全生产应急救援基地5个，建成省级危化品专业救援队21支，其他社会专业救援队100余支。（第五十一条）

　　二是事故的发生往往是由于生产经营单位在安全生产工作中麻痹大意，管理不到位所导致的，但事故所造成的损失则多与生产经营单位的生产安全事故应急救援预案是否完备、科学，是否经过演练提高实战能力和水平息息相关。生产经营单位应当根据有关法律、法规和国家相关规定，结合本单位的危险源状况、危险性分析情况和可能发生的事故特点，制定相应的应急预案。应急救援预案按照针对情况的不同，分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，生产经营单位应急救援预案应当与所在地人民政府的应急救援预案相衔接，并按照有关规定报负有安全生产监管职责的部门备案。生产经营单位应当通过经常性的演练提高实战能力和水平，演练结束后，对演练效果进行评估，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。一旦发生事故，第一时间赶赴事故现场科学组织救援，挽救人民生命和财产安全，最大限度减少事故损失。（第五十三条、第五十四条）

　　此外，关于生产安全事故调查的相关问题在《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）中规定得不够明确，地方各级安全生产监管部门经常遇到在事故发生后等待政府授权才能开展事故调查的情况，就此，我们在新《条例》中做了补充完善。为严肃事故调查处理，解决事故调查授权问题，借鉴重庆、黑龙江等省的做法，在新《条例》中明确规定除法律、行政法规对事故调查另有规定的以外，重大、较大和一般事故均由人民政府授权安全生产监督管理部门组织事故调查组进行调查。同时，对事故处理意见分歧的协调问题、事故舆情回应问题做出了详细规定，事故调查过程中事故调查组对事故的原因、性质和事故责任者处理建议未能达成一致时，事故调查组组长有权提出结论性意见，提高了事故调查组组长的权威性，有利于促进事故调查处理工作的有效开展。（第五十七条、第五十八条）

　　建立权责清单制度，规定尽职条件

　　自国家深化简政放权工作以来，权责清单制度逐步确立，“清单之外无审批”的思想深入人心。从中央到地方，各级政府部门均须建立本部门的权责清单，并向社会公布，我省每年均更新部门权责清单，出台了《关于印发辽宁省权责清单办法的通知》（辽政发〔2016〕73号）。《辽宁省人民政府关于加强安全生产监管执法的实施意见》明确提出“建立权力和责任清单制度”，《意见》中也有对权责清单和尽职免责的相关规定，新《条例》在《意见》的基础上并参照《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的规定》（国家安全监管总局令第24号），对负有安全生产监管职责的部门的安全生产监督检查人员尽职条件作出了规定，即：按照年度安全生产监督检查计划进行监督检查，依法依规作出行政许可决定、受理举报投诉、发现问题并按规定复查和验收、及时将不属于本部门管辖权限的安全生产违法行为移送有管辖权的部门。（第三十八条、第五十条）

　　（十三）关于安全生产领域行政审批制度改革

　　根据行政审批制度改革的精神，对相关行政审批项目作了如下调整：

　　一是根据新《安全生产法》，矿山等高危行业企业主要负责人和安全生产管理人员安全生产知识和管理能力的考核，不再与能否任职挂钩；（第十九条）

　　二是根据新《安全生产法》取消高危行业建设项目安全设施竣工验收审批，明确负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对建设单位验收活动和验收结果的监督核查；（第二十三条）

　　三是特种劳动防护用品销售认证为原《条例》设定的行政审批事项，按照省政府深化审批制度改革的要求已经取消，删除了原《条例》的相关内容。

　　（十四）关于安全生产标准化

　　为深入开展安全生产标准化建设，提高生产经营单位的本质安全水平，增加了推进安全生产标准化建设的内容。（第十四条）

　　（十五）几个问题的说明

　　一是2013年，全国人大颁布《特种设备安全法》，专门就特种设备安全问题做出了系统规定，因此删除了原《条例》中关于特种设备安全管理的规定；

　　二是2011年和2016年，全国人大常委会两次修改《职业病防治法》，系统地对职业病防治工作做出规定，并明确界定了安全生产监督管理部门、卫生行政部门、劳动保障行政部门的相关职责，因此删除了原《条例》中关于职业病防治工作的相关内容；

　　三是2012年12月1日起实施的《辽宁省煤矿安全生产监督管理条例》，专门就加强煤矿安全生产监督管理作出规定，全面系统具有可操作性。《辽宁省煤矿安全生产监督管理条例》与原《条例》对煤矿安全生产有重复性的规定，因此在本次《条例》的修订过程中，删除了原《条例》中煤矿安全生产一章。